政府投资项目事业型与企业型代建模式优缺点及改进对策探析

实证分析

政府投资项目事业型与企业型代建模式优缺点及改进对策探析

赖 勇 深圳市建筑工务署

摘 要!结合深圳、北京、上海的政府投资项目的建设模式,分析事业型代建模式与企业型代建模式优势与不足,提出针对性的改进对策,总结出代建制发展的现状和趋势。

关键词!政府投资 事业型代建 企业型代建 代建模式

一、事业型代建模式-深圳模式(工务署模式)

2002年4月,深圳市建筑工务局(2005年改称建筑工务署)正式成立,作为直属市政府的事业单位,主要负责政府投资工程项目的统一建设管理工作,从而保证了深圳市建筑工务署事业型代建的法律地位。

1.管理方式。作为事业型代建机构,建筑工务署直接参与政府投资建设项目管理。主要工作如下:

1.1在项目前期工作中,主要配合使用单位进行项目设计及概算申报的优化,以及项目的移交接收。

1.2项目建设实施阶段主要负责项目施工承包商招标管理、变更管理、工程造价控制、进度、质量控制、结算管理等工作。

1.3在项目收尾阶段主要负责产权移交等工作。政府监督的主体是政府的相关部门,包括建设行政主管部门、计划、财政、审计等行政部门以及纪检监察机关和使用单位的监督。这些部门分别对代建项目的不同方面进行监督,比如建设行政主管部门加强对工务署的服务和监管,从工程招投标到质量安全生产,从宏观的指导到具体的把关。

对于政府投资项目中的资金管理,事业型模式坚持国库统一支付的财务管理制度,财务专户不保管工程款。工务署与建筑企业不直接发生财务往来关系,只负责根据工程进度计量办理支付手续,工程款由财政直接支付给企业,财政部门负责审查控制并计量拨付工程款。政府采购中心组织设备材料的招标采购,审计部门审标底、审变更、审结算,把好 三关#。交易中心提供施工、监理等的招标平台,工程使用单位主要对设计进行审定,对竣工验收等过程实施监督。事业型代建深圳模式管理示意。

2.优势。2.1解决了超投资问题。事业型代建公司是全额财政拨款的事业单位,与工程本身没有任何利益关系,能严格按计划部门下达的计划进行投资控制。

2.2解决了非专业人员搞建设存在的诸多问题。由分散管理变为集中管理后,由于代建公司具有专业、技术和经验积累的优势,能对政府工程进行科学管理,有利于做好 质量、工期、投资#三大控制。

2.3 工程集中管理,权力高度分散#。除代建公司自身内部监督制约,在反腐保廉、投资计划、招投标、现场签证、工程款支付等环节,接受市纪检、发改(计划)、建设、审计、财政以及使用等政府部门的监督。

2.4促进建筑市场规范化。代建人以政府部门机构的身份出现,方便协调建设中的各种问题,通过建立有效的监督机制和严格的制度化、规范化管理,防止了各种不规范行为的发生。

2.5事业单位性质的建管机构在工程采购过程中可以充分发挥政府采购的社会经济功能,起到稳定社会、调和社会矛盾的作用。

3.不足。3.1激励机制不明。事业型代建公司隶属于政府部门,对于政府投资工程建设没有产权及利润的约束,只有行政权威的激励和约束。当负责管理的工程数量增多时,政府职员的工作量大幅增加,而政府职员的待遇相对保持稳定,与市场行情形成较大反差时,可能引起工作积极性的下降。

3.2代建公司职员人数与政府工程投资额的比例协调的问题。以深圳市建筑工务署为例,据人事部门统计,在成立工务署前,深圳市负责政府投资建设的有1000多人,现工务署人员定编为300人。其他部门负责工程建设的人员和机构全部撤并,全市从事政府投资建设管理的人员数量大幅降低,费用大幅减少,较好解决资源重复配置的问题。但随着政府工程投资力度的加大,建筑工务署要完成的投资额短期内

迅速提高。如果因此大量扩招新职员,那么一旦政府工程投资减少,就可能造成人浮于事,给政府财政带来较大负担,不符合中国政府和事业单位机构改革的大方向。

3.3项目后评估的重要性正被重视,但仍缺乏有效的监督考核机制,目前政府投资项目管理上基本处于 重建设、轻管理、少论证、无评估#的状态,项目后评价环节的缺失,在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升,以及项目的事后控制和监督作用的发挥。

4.对策。除了增强政府职员的思想政治教育,注重精神激励外,还可采取如下方式:

4.1完善评估机制,将项目评价指标量化,论证从建设单位管理费中计提一定比例作为奖励的可行性。

4.2增加临时专业人员的聘用。临聘人员作为副手,能有效减轻正式职员的工作压力,而规定只有正式职员才具有最终决策权,又能防止滥用权力的情况出现。一旦政府工程项目减少,则可按合约年限要求与临聘人员解除合约,减轻政府财政负担。

4.3以事业型代建为主的同时,试行将少量项目委托国有企业进行代建。通过签订代建协议的形式支付代建费,同时对代建公司进行监管。如深圳市儿童医院改扩建工程一期地下室部分就是由深圳市建筑工务署(事业代建机构)委托深圳地铁三号线公司(企业代建机构)进行建设。这样,只需监管代建公司,减少政府职员的工作量。

4.4开展和加强项目后评价。不仅要关注投资项目是否能顺利实施,把项目投资额、投资完成情况、形象、进度作为各部门岗位责任制的考核指标。同时在项目实施后,将投资预期的目标、项目的规划的有效性、项目的主要效益指标是否实现等列入监督考核范围,并将政府项目的后评价工作纳入法制轨道。

二、企业型代建模式 上海模式

1.管理方式。上海市政府投资工程管理方式是 政府-政府所属投资公司-工程管理公司#的三级管理模式。其调整政府有关投资管理职能,将政府职能部门包括水务局、市政局、住宅局等部门的有关投资管理的职能移交政府型投资公司;政府对公共项目建设的管理,主要通过国有投资公司和社会中介组织(工程管理公司)形式来实现。受政府委托的投资公司、受投资公司委托的工程管理公司等,均在界定职责范围内行使权力、履行职责,不受其他单位的干预。

2.优势。2.1委托成本低,市场效率高;引入 政府投资公司#作为委托方,将代建制的范围扩大到经营性政府投资项目。

2.2市场化运作,代建公司积极性较高,有利于代建公司严格控制资金使用。

3.不足。3.1上海模式几乎将使用单位排除在建设模式之外,而实际建设当中,各个使用单位的需求各有不同,需求的实现往往贯穿于建设过程的始终,对项目建设的各个环节产生重要影响;投资公司对各个使用单位的需求把握很难全面到位,因此传递给工程管理公司的需求信息就就可能出现偏差,在项目建设中虽保证了项目建设的独立性,但一定程度上无法全面实现使用单位的需求,容易造成建设成果不满足使用单位的使用需求。

3.2具有垄断性,不利公平竞争,合同约束力不强,代建公司可能受到过多干预。

三、企业型代建模式 北京模式

1.管理方式。以北京模式为代表的企业代建制模式主要通过市场

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