关于《广州市提高工业用地利用效率试行办法》指导工业用地升级改造的分析与探讨——以广州市番禺区为例

摘要：2015年2月，广州市颁布了《广州市提高工业用地利用效率试行办法》，用以指导工业用地改造升级开发。本文主要以广州市番禺区为例，从颁布实施一

年多以来实施效果，以及提出实施中遇到的具体问题。分析问题产生的原因，并

根据结合深圳等城市更新改造相对成熟的城市，总结工业用地改造升级的经验，

探讨解决工业用地升级开发中遇到问题的解决思路。

关键词：广州市；工业用地；升级改造

广州地处中国南部、广东省中南部、珠江三角洲中北缘，是西江、北江、东

江三江汇合处，濒临中国南海，东连博罗、龙门两县，西邻三水、南海和顺德，

北靠清远市区和佛冈县及新丰县，南接东莞市和中山市，隔海与香港、澳门相望，是海上丝绸之路的起点之一，中国的“南大门”。2015年，广州地区生产总值16706.87亿元，居中国城市第三位，次于上海、北京。番禺区位于广州市中南部，北临海珠区、南接南沙区、西临佛山顺德区、东临东莞市。是广州市重要的工业

发展比较良好的行政区。

21世纪最初几年，番禺区曾编制了二十多个区级工业园区的控制性详细规划，用以指导这些片区的开发建设。这些区级工业园区的开发建设，促进了番禺区制

造业的发展，极大地促进了番禺区的经济增长，为地方带来了巨大的经济效益。

但是随着全球经济大环境的影响，制造业持续低迷。并且，过去工业用地控制的

开发强度相对较低，在用地日益紧张的条件下，这些粗放的工业产业用地更需要

通过产业及土地利用效率的提高去发展和利用。广州市也一直在探索工业转型升

级的办法和思路，前些年开展过“腾笼换鸟”产业升级，将很多污染较大、产值较

低的产业转移到粤西、北等地区。在“腾笼换鸟”中，番禺区也积极进行产业升级，期间打造了一批转型升级比较成功的园区，番禺节能科技园、清华科技园、海伦

堡创意园等科技园区，主要以产学研、孵化为主。

根据以上情况，广州市人民政府于2015年2月颁布了《广州市提高工业用地利用效率试行办法》，用以指导产业区块内工业用地改造升级开发，通过内部挖

潜和提升，提高工业用地的使用效率。在国家提出“工业2025”发展战略，大力提

倡发展实业，积极将社会投资引入制造业的宏观环境下，该办法无疑是符合国家

发展战略要求。该办法在简化规划调整程序的基础上，在一定程度上弥补了“三旧”改造的空白区。使用地业主不通过“三旧”改造时，可选择继续提升产业去发展。

但是该办法在一年多的实施过程中，效果却并没有预期的那样好，许多工业用地

申请工业用地提升，但是目前能够最后通过提高申请的屈指可数。结合实际工作

中多个具体案例，分析原因主要有以下几点：

一、规划调整程序简化，但是审查更为严格。《广州市提高工业用地利用效

率试行办法》中规定位于划定的产业区块内的工业用地，在申请提升的强度在规

定范围内的，可按《广州市城乡规划程序规定》第九条对控制性详细规划进行局

部修正。只需要通过广州市国规委的审查，而无需提请广州市规划委员会的审议

和市政府审批。这极大的简化了符合条件工业用地提升开发强度的程序，大量工

业用地业主积极申请提高开发强度。但从另一个层面来讲，这对于市国土规划委

需要承担的责任更大了，故市国土规划委在审查工业用地提升具体方案时更加严格，导致目前通过率相对较低。

二、企业盲目申请提升，缺少具体发展计划和实施方案。《广州市提高工业