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华南农业大学学报(社会科学版)

2004年第2期 JOURNAL OF SOUTH CHINA AGRICULTURAL UNIVERSITY (第3卷)(SOCIAL SCIENCE EDITION)No.22004(Vol.3)

农村集体土地产权制度与土地流转

商春荣1,王 冰2

(11华南农业大学经济贸易学院,广东广州510642;21广东省委党校,广东广州510053)

摘 要:在我国农村集体土地制度框架下,两种不同用途的土地流转呈现出两种不同的景象:激而不活

的农地流转与禁而不止的建设用地流转。集体所有制是农地和建设用地共同的产权基础,其固有缺陷,

如/内公外私0、产权主体不明、权利束残缺等造成土地使用权交易成本高昂,构成了农地和建设用地流

转的共同障碍;其产权制度的显著差异产生对农地和建设用地流转的不同激励,从而形成土地流转状况

的强烈反差。

关键词:农地流转;建设用地流转;产权

中图分类号:F30111 文献标识码:A 文章编号:1672-0202(2004)02-0025-05

相对于土地市场或交易,土地流转是一个模糊的概念。交易意味着各方财产权利界定基本清晰,各方在交易中的地位平等,交易等价有偿。而流转是在许多法定的财产权利模糊不清情况下的一种模糊定义:对于集体所有的土地,排他性所有权是虚置的;农民土地承包权的性质是物权还是债权未有定论;其他物权如处置权、抵押权等都是不明确的;流转并不意味着一定是自愿、等价交易。土地流转概念的模糊性,还在于许多关于土地流转的文献对其内涵界定不统一。1995年国务院7号文件指出:在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包土地依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护。这里只界定了农地流转,不包含非农建设用地流转。张安录则指出,土地流转包括土地产权的更替和土地利用方式的转变,既包括国有土地和集体土地产权内部的土地使用权的出让、转让,又包括集体土地所有权向国有转换[1]。应该说,我国不存在土地买卖市场,土地所有权的转换只限于国家对集体土地的征用,土地流转一般是指土地使用权的有偿转让,因此,笔者认为土地流转是指国有土地使用权和集体土地使用权的转让。

本文旨在讨论集体土地使用权的转让。尽管土地流转的概念是模糊的,为使对该问题的讨论建立在相同的基础上,本文仍沿用土地流转的说法。

一、激而不活的农地流转与禁而不止的建设用地流转

我国农村集体土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中,农地是直接用于农业生产的土地;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地。两种不同用途的土地形成了两个不同的市场。改革开放后,从1984年中央1号文件、1993年中央11号文件、1995年国务院7号文件、1998年十五届三中全会报告,到2001年5中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知6,国家对农地的政策倾向是,将农民的土地承包经营权长期化稳定化,同时允许和鼓励承包期内土地使用权依

收稿日期:2004-02-20

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