公共政策价值合法性危机探究

邢 玲

（东南大学政治与公共管理系 江苏 南京 210096）

[内容摘要] 公共政策价值指向是政策科学的元范畴，是理解与研究公共政策的阿基米德点。公共政策作为政治系统的输出，其自身蕴藏着社会共同的善（common good） 、正义（公正）和效率三重价值向度和价值指归。然而，日常的政策活动往往隐藏着一定的政策价值合法性危机，作为政策价值危机的降解途径,善治、多中心公众参与和竞争性政策体制不失为降解乃至消解公共政策价值合法性危机的一剂良方。

[关 键 词] 公共政策价值指向；价值合法性危机；降解路径

公共政策是社会权威机构以公共权力干预社会公共领域，为解决社会公共问题而制定和实施的具有权威性的行为规范、行动准则和活动策略。[1]作为一种实用性很强的行动谋划的公共政策，既具有工具理性又有着较强的价值理性。公共政策的价值理性是公共政策价值构设与价值指向的基础与策源地，而公共政策的价值合法性关涉公共政策乃至政治系统的合法性。

一、合法性与公共政策的合法性

“合法性”（legitimacy）是政治学的一个核心词汇，也是专门用来指涉政治系统的范畴。在西方思想史中有许多著名的学者都涉猎过这一论题，然而对此加以系统性研究则是晚近之事。德国著名的学者马克斯·韦伯（Max Weber, 1864-1920）首次对合法性进行了系统的分析与探究。在他看来，合法性是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。从中我们不难看出韦伯所关注的是政治制度层面的合法性。当代德国法兰克福学派的领军人尤尔根·哈贝马斯（Jurgen Habermas）则认为,“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[2] 很显然，他关注的是政治系统价值层面的合法性。

政治合法性可以分解为政治制度的合法性和公共政策的合法性。政治制度的合法性指政治价值、政治权力及政治权威得到被统治者的认同与支持，是政治系统输入的合法性。公共政策的合法性主要指公民对公共政策系统及其产出的认同和接受，并积极参与政策的贯彻执行，是政治系统输出的合法性，它内在地包含公共政策主体合法性、程序合法性和价值合法性三重向度。公共政策主体合法性是指参与公共政策制定、执行、评估等活动的个人和组织应该符合宪法与法律的规定，能够代表社会各个不同阶层、社会团体的利益；公共政策程序合法性是指公共政策的制定、执行、评估、监督、反馈等过程应符合法定的、科学的程序，体现出程序正义与公正；公共政策价值合法性是指政策在价值设定与价值指向层面应能反映并代表社会不同阶层、利益团体的价值取向与偏好，满足社会公众的利