失误、城市的总体布局存在安全隐患

以及城市的各类安全避险场地的严重

缺乏等方面可以看出，城市的公共安

全规划缺乏整体的战略考虑。2008年

汶川地震对城市毁灭性的破坏，相当

数量学校、医院等公共设施因山体滑

坡几乎全部被埋，救援工作开展难度

图1 城市公共安全事件构成示意图极大，该教训警示人们，城市安全体

系的建设应和城市的总体发展战略做

近些年，随着社会经济的快速发展和

城镇化率的快速推进，城市流动人口

明显增加，再加上贫富差距的进一步

拉大，造成一部分人的心理严重失衡，

社会矛盾存在激化现象，群体治安事

件频发，对城市的公共安全也造成了

很大的威胁，由此还会引发一系列的

事件，对社会的稳定和城市的正常运

转产生很大的影响（图1）。

在快速城镇化的今天，中国的

城市数量已经超过了700座，城市的

常住人口已经超过了5亿人，城市的

公共安全对中国显得尤为重要。然而，

中国的城市公共安全却也面临着严峻

的挑战。据有关数据显示，20世纪

发生的破坏性地震中，中国占全球的

1/3，死亡人数占全球的1/2，平均每

年就有十个台风或热带风暴登陆我国。

另外，在中国城市中因技术灾害一次

死亡3到9人的重大事故平均每天7.2

起，重大火灾和交通事故死亡人数更

让人触目惊心。群体治安事件也频繁

发生，仅在2005年就达到了87000起，

平均每天就有240多起[2]。

城市公共安全事件发生有其偶然

性和必然性，且多数公共事件的发生

有其深层次的原因。目前对公共安全

事件往往采取的是就事论事的处理方

法，这是处理问题缺乏系统性的表现，

也是公共安全事件屡次治理却又屡次

发生的最主要原因。因此，城市的安全防护应借鉴系统学的相关理念，用系统的方法综合防治，使城市从根本上减少以至杜绝公共安全事件的发生。加强城市公共安全系统方面问题的探讨，对中国城市的发展有很重要的现实意义。整体的、系统的考虑。（2）各单灾种规划各行其是，缺乏多灾种之间的系统性与协调性，甚至各单灾种规划之间互相矛盾。现有的防灾规划涉及城市空间的内容多是分散于各单灾种规划中，且涉及的内容多是针对某个功能空间体1 城市公共安全体系缺乏系统性系的局部研究，而没有从宏观层面把握城市空间布局的防灾意义，忽略了城市空间系统的整体防灾研究[4]。如人防规划注重的是战争中空袭发生时，人们在地下的避险问题，而对消防和抗震考虑的不是太多。目前在城市规划设计单位大部分没有配备城市安全专业的规划人员，在城市规划中没有专业的知识作支撑，城市安全规划只是一个浅层次的规划，而且规划针对的是工程，而不是城市整个系统，其规划的针对性和协调性有待进一步商榷。这样做的结果是导致各灾种自行其是、条块分割，造成不协调甚至矛盾，并导致各防灾设施重复设置，造成人力物力财力的浪费。如果城市没有形成一个具有良好防灾能力的整体空间结构，只是单一地强化各专项防灾规划或加强工程性防灾措施，就不能从整体上提高城市的安全能力。比如地震容易导致火灾和城市公共卫生事件的发生，如果仅仅考虑单一灾种的防灾，在城市公共安全事件连锁发生时，处理起来就会被动。

（1）城市公共安全规划未能有效纳入到城市的总体战略规划当中，未能和城市的发展做系统的考虑，造成城市公共安全体系发展先天不足。公共安全体系建设应该是与城市的经济发展、社会构建等基础性工作紧密结合在一起，在制定城市总体发展战略的同时，也应该将公共安全建设战略融入其中，并且还应占据基础性的位置。但由于城市目前更多地侧重于发展经济，依靠经济指标定成效，城市公共安全的研究和实践领域主要集中在一般应急管理和防灾减灾层面，从城市可持续地安全地发展的角度对城市公共安全进行全方位的战略思考还不够，公共安全管理没有摆到城市发展应有的战略地位。城市在建设过程中将安全因素作为重点纳入规划是一种先天植入式的战略，而只按经济考虑进行建设，出现问题再寻求应急解决方案，这是一种后天嫁接式的战略，两者比较，显然前者在实际中发挥的作用更大[2]。从城市建设的选址

8