国际政府会计准则及其发展评述

政府会计改革作为公共财政建设和政府预算管理改革的重要组成部分, 近年来倍受中国政府主管部门及学术界的重视。政府会计究竟要如何改革? 这是摆在政府主管部门和政府会计理论界、实务界面前的一个现实课题。我们认为, 无论如何, 在政府会计改革进程中, 政府会计准则制定者和学术界学者, 都有必要了解和掌握政府会计的国际发展情况。

国际上, 政府会计越来越受到关注的原因是多方面的。首先, 政府在社会经济中发挥着举足轻重的作用。资金越多就越需要更健全的财务会计; 资金短缺则需要采用一种不同的会计—成本会计—进行管理, 以提高公共资金使用效率和经济性。其次, 会计被视为对付政府资金中欺骗、浪费行为的武器, 资金援助国和国际组织已经意识到会计在维护健全的财务制度方面的作用。第三, 会计职业界已发现, 向公共部门拓展会计技能和服务具有潜力。第四, 一些发达国家已经联合起来倡导一种新的政府会计。

从受托责任到政府会计

从根本上说, 政府会计在全球的崛起是由于民主社会和市场经济对受托责任的巨大需求。民主治理和市场交易需要并培育互惠的原则, 这正是受托责任的基础。会计信息可以用于调控和强化经济、社会和政府的合约条款。当政府从事货物和服务买卖及资金借贷等市场交易时, 其侧重的是经济受托责任; 而当它通过征税来筹集公共资金时, 就产生了政治的受托责任。

在西方国家, 政府会计的发展与负责政府立法、行政和司法机构之间的分权及其互相牵制的宪法形式相关(Chan andRubin , 1987)。尽管所有政府都从事某种程度的计划和控制, 但只有民主政府才被要求公开其账目, 接受审计或公布其财务报告。所以, 财政透明度归因于对政府的限权, 发布信息则意味着政府出让其权力。官方很理性地不会自愿提供比公众需求或他们感兴趣的更多的信息。 政府财务披露的程度和方式反映了政府受托责任和政治制度的模式。在行政系统里, 上级要求下级承担责任, 并要求反馈有关他们的业绩的信息。行政机构往往必须执行立法部门批准的预算, 并披露预算执行情况的信息。政府主动披露有关信息的目的是为了引导其他相关人士(如债权人、供应商、财务援助者) 向其提供资源, 但政府不会向某些使用者(如纳税人) 提供过多的财务信息。因此, 强制的准则可以增加那些没有能力要求政府提供信息或履行其知情权的人士获取信息的机会。

政府会计的目标

根据世界各国政府会计准则制定机构对政府会计目标的阐述(如美国政府会计准则委员会, GASB) , 我们认为, 政府会计有三个层次的目标。其基本目标是检查、防范舞弊和贪污, 以保护公共财政资金的安全。政府舞弊的形式多种多样,且呈现不断增加的趋势(Rose - Ackerman , 1978) , 这在发展中国家是一个尖