专题

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当前，地方政府违法行为问题突出，土地违法事件愈演愈烈，几成泛滥之势。探讨违法用地过程中的政府行为，对从源头和根本上治理违法用地行为具有重要的意义。

违法用地中的政府行为

◎　上海市房屋土地资源行政执法总队　　刘爱民

前不久，国家土地副总督察透露，地方政府和涉及政府为违法主体的案件的土地面积，占到了被查违法用地面积的８０％。这样的状况，让人震惊，令人愤慨。执法形势相当严峻，目前发生的土地违法案件中，地方政府违法行为问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。

今天，面对人多地少，发展经济需要占用土地的矛盾，土地违法事件愈演愈烈，几成泛滥之势，而且查处的难度越来越大。这些问题表面看来是个人与企业等违法乱占土地，但其本质问题在于地方政府违法。政府土地管理部门负有审批土地、监督土地使用、查处土地违法案件的职责。因此，任何一件土地【作者简介】

刘爱民，上海市房屋土地资源行政执法总队，法学硕士。

违法案件的出现，尽管表现为是公民个人或者企业违法乱占土地的行为，但地方政府部门负有查处的义务，如果放任这种违法现象的发生，本身就是地方政府部门的失职，所以说问题的症结就在地方政府。

但问题关键并不在于此，许多土地违法案件本身就有地方政府的影子，甚至就是由地方政府直接主导，这是土地违法案件的核心问题。有些地方政府以“发展是硬道理，是第一要务”为理由，不惜违反国家的土地法律与政策。他们或是默许企业违法占有土地；或是违法审批土地使用权；甚至直接帮助企业规避法律。有的地方化整为零批地，把审批权下放给地市；有的地方与开发商签订土地出让协议后，再“量身定做”竞争条件，搞虚假挂牌出让；有的地方“以租代征”，先由乡镇政府从农民手中把地租来，然后直接转租给了企业，等等。

无论从地方政府以消极不作为的方式不查处土地违法案件还是违法占用土地，都说明了土地违法问题本质是地方政府违法。因此，探讨违法用地过程中的政府行为，对从源头和根本上治理违法用地行为具有重要的意义。

一、违法用地过程中的政府行为概述

违法用地过程中的政府行为，在此称作政府违地行为，其含义是指政府这个特殊主体，在审批、使用、监督执行等各个环节，违反法律的相关规定，进行了土地违法行为并依法应当承担的法律责任。这里的“政府”，是指广义上的政府，包括各级人民政府本身及其各部门。作为土地违法行为主体之一的政府违地行为，就其特征来分析，主要有实质要件和形式要件。

所谓实质要件，是指一个标准的政

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JSXX 09/2007